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Rechtsfragen der Abfallgebühren in Wohnungs-Eigentümer- Gemeinschaften

I. Einleitung

In der Regel hat eine Wohnanlage[1][1] einen oder mehrere Müllcontainer, in denen jeder Bewohner - Eigentümer oder Mieter - seinen Müll entsorgen darf. Die Kosten der Müllabfuhr werden vom Entsorgungsträger der WE-Gemeinschaft in Rechnung gestellt, und zwar für gewöhnlich durch Übersendung eines einheitlichen Gebührenbescheids an den Verwalter. Viele Städte- oder Landkreissatzungen bestimmen sogar, dass ab einer bestimmten Größe der Wohnanlage - regelmäßig zwischen 10 und 20 Parteien - der Entsorger nur noch „die Eigentümergemeinschaft“ heranziehen soll und den einzelnen Wohnungsnutzer selbst dann nicht mehr veranlagen darf, wenn dieser das ausdrücklich beantragt. Die Gebühren werden dann von der WE-Gemeinschaft als gemeinschaftliche Last i.S.v. § 16 Abs. 2 WEG unabhängig vom individuellen Müllaufkommen nach Miteigentumsanteilen auf die einzelnen Eigentümer verteilt.[2][2] Sofern ein Miteigentümer seine Wohnung vermietet, gibt er die ihn treffenden Kosten an den Mieter weiter.

Früher war das auch kein Problem: die Müllabfuhr war relativ billig und Mülltrennung noch kein Thema. Heute ist das anders: Die Abfallentsorgung wird von Jahr zu Jahr teurer,[3][3] es muss umfassend sortiert werden und vielerorts werden falsch befüllte Müllbehälter von der Müllabfuhr ganz einfach stehengelassen und müssen nachsortiert werden - wiederum auf Gemeinschaftskosten. Die großen Container aber sind geblieben und sie verleiten dazu, unsortiert und viel zu viel hineinzuwerfen. Da mag sich ein Miteigentümer, der durch kontrolliertes Konsum- und Sortierverhalten wenig Müll produziert, fragen, ob er wirklich gezwungen ist, das gemeinschaftliche Müllaufkommen mitzufinanzieren.[4][4] Er hält die Veranlagung der Eigentümergemeinschaft für unzulässig und möchte statt dessen - für sich alleine oder zusammen mit ausgesuchten Miteigentümern - seine "eigene(n)" Mülltonne(n) und dafür direkt mit dem Entsorger abrechnen. Wie ist die Rechtslage?

 

II. Berechtigung und Verpflichtung zur Abfallentsorgung

 

1. Die Überlassungspflichtigen

Die Frage, wer berechtigt ist, mit „eigenen“ Mülltonnen direkt veranlagt zu werden,[5][5] hängt mit der (Vor-)Frage zusammen, wer zur Anmeldung und Bezahlung der Müllabfuhr verpflichtet ist. Für den hier einschlägigen Sachverhalt - nämlich Abfälle aus privaten Haushaltungen - bestimmt das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz (KrW/AbfG i.d.F. v. 27.09.1994) in § 13 Abs. 1, dass der "Erzeuger oder Besitzer" von Abfällen diese den nach Landesrecht zuständigen Entsorgungsträgern (i.d.R. Stadt oder Landkreis) zu überlassen hat. Durch Landesrecht oder Satzung wird die Pflicht zur Überlassung für gewöhnlich dahingehend ausgestaltet, dass bestimmte Müllbehälter angemeldet und zugleich oder nachher dafür Gebühren bezahlt werden müssen. Bei der Heranziehung („Veranlagung“) als Gebührenschuldner und bei der Pflicht, die Abfälle in bestimmten, angemeldeten Gefäßen dem Entsorger zu überlassen, handelt es sich der Sache nach also dasselbe bzw. um die sprichwörtlichen „zwei Seiten einer Medaille“.

Überlassungspflichtig i.S.v. § 13 I KrW/AbfG ist in einer Wohnanlage zunächst der einzelne Wohnungseigentümer. Denn entweder ist er als Hausbewohner selber Erzeuger von Abfällen, oder als Vermieter (mittelbarer) Besitzer der von den Mietern erzeugten Abfällen.[6][6] Die Pflicht zur Entsorgung bezieht sich insoweit dann freilich nur auf die von der jeweiligen Wohneinheit erzeugten Abfälle. Der einzelne Wohnungseigentümer könnte aber – theoretisch – auch in seiner Eigenschaft als Miteigentümer des Gesamtgrundstücks gesamtschuldnerisch in Anspruch genommen werden; darauf wird (unter e) noch einzugehen sein.

Angesichts der entgegenstehenden Praxis der Entsorgungsträger ist es überraschend, dass die Eigentümergemeinschaft demgegenüber nicht überlassungspflichtig sein kann. Das Wohnungseigentum ist nämlich eine besonders ausgestaltete Form von Bruchteilseigentum i.S.d. §§ 1008 ff BGB.[7][7] Als Bruchteilsgemeinschaft hat die WE-Gemeinschaft aber keine eigene Rechtspersönlichkeit, sie ist also nicht rechtsfähig und somit auch prozessual nicht parteifähig.[8][8] Sie ist kurz gesagt überhaupt kein Rechtssubjekt, auf das der Entsorger zugreifen könnte. Das ist in Literatur und Rechtsprechung unstreitig. Umstritten ist lediglich, ob man einen an die WE-Gemeinschaft gerichteten Bescheid im Wege der Auslegung den einzelnen Miteigentümern als Adressaten zuordnen kann, und ob ggf. der Verwalter für einen derartigen Bescheid zustellungsbevollmächtigt ist; näher dazu unten im Text Ziff. 2 b.

Im Übrigen kann der Verwalter, den die Eigentümergemeinschaft üblicherweise gem. § 20 Abs. 2 WEG bestellt, vom Entsorger nicht stellvertretend für die Gesamtheit der Miteigentümer herangezogen werden. Seine Existenz verhilft der Eigentümergemeinschaft bzw. den Miteigentümern nicht zu einer Passivlegitimation hinsichtlich von Verwaltungsakten. Inwieweit der Verwalter Empfangsvertreter für Bescheide sein kann, die an die Gemeinschaft bzw. an deren Mitglieder gerichtet sind, ist – wie soeben erwähnt – eine andere Frage. In „eigener Person“ schließlich ist der Verwalter erst recht nicht überlassungs- bzw. gebührenpflichtig, denn er erzeugt oder besitzt den Müll auf dem von ihm verwalteten Grundstück nun einmal nicht.

Verschiedene Landesgesetze sehen schließlich vor, dass durch Satzung des Entsorgungsträgers bestimmt werden kann, dass für die Abfallgebühren auch "die Grundstückseigentümer" herangezogen werden können.[9][9] Das ist bei einem im Alleineigentum stehenden Grundstück insofern einleuchtend, als der Grundstückseigentümer mindestens mittelbarer „Besitzer von Abfällen“ i.S.v. § 13 Abs. 1 KrW/AbfG ist. Wer aber ist als „Grundstückseigentümer“ gemeint, wenn ein Grundstück in Wohnungseigentum aufgeteilt ist? Die WE-Gemeinschaft ist – wie oben b ausgeführt - nicht rechtsfähig und kann also nicht Adressat der Überlassungs- bzw. Gebührenpflicht sein.

Als Auslegung bietet es sich zunächst an, die einzelnen Wohnungseigentümer als „die Grundstückseigentümer“ zu betrachten. Genauso wie beispielweise bei einer Gruppe von Einfamilienhäusern jedes Haus für seinen Hausmüll haftet, würde dann jeder Wohnungseigentümer für den von seiner Wohnung erzeugten Müll haften. Es würde dann aber eine Entsorgungslücke auftreten, sobald sich Abfälle auf einer Gemeinschaftsfläche (z. B. im Hof) befinden und keiner speziellen Wohnung zugeordnet werden können. Eine solche Entsorgungslücke darf es nach der Zielsetzung des Abfallgesetzes jedoch nicht geben. Demnach muss die Haftung „der Grundstückseigentümer“ zur gesamtschuldnerischen Haftung jedes Miteigentümers für sämtliche von dem Grundstück ausgehenden Abfälle führen.[10][10] Das ist freilich – wie gesagt – etwas grundsätzlich anderes als die Haftung der WE-Gemeinschaft als solcher (die es im Rechtssinne nicht gibt).

 

2. Der an die WE-Gemeinschaft bzw. an den Verwalter gerichtete Gebührenbescheid als Sonderproblem

 

a) Die Notwendigkeit, den Bescheid hinsichtlich des Adressaten auszulegen

(1) Das OVG Schleswig hat mit Urteil vom 20.01.1991[11][11] festgestellt: „Die Wohnungseigentümergemeinschaft ist nicht rechtsfähig ... und kann daher nicht Schuldnerin einer Abfallgebühr sein, so dass ein an die Wohnungseigentümergemeinschaft, z. Hdn. des Verwalters gerichteter Bescheid nichtig ist.“ Auch der VGH Mannheim hatte bereits 1983 dahingehend entschieden.[12][12]

Demgegenüber hat das OVG Münster entschieden, ein mit der Anschrift „Wohnungseigentümergemeinschaft A“ versehener Beitragsbescheid sei hinsichtlich der Person des Beitragsschuldners hinreichend bestimmt, wenn die Auslegung ergebe, dass er sich nicht gegen die „Gemeinschaft“, sondern gegen die der Gemeinschaft angehörenden Miteigentümer richte. Er könne dem Verwalter wirksam zugestellt werden, weil dieser zur Vertretung der Eigentümergemeinschaft berechtigt sei.[13][13] Das hatte das OVG Münster in dem entschiedenen Fall angenommen, denn dem streitigen Bescheid (in dem es um einen Straßenbaubeitrag ging) war ein Eigentümerverzeichnis beigefügt, in dem alle Miteigentümer mit ihren Anteilen und dem jeweils darauf entfallenden anteiligen Betrag aufgeführt waren. Dieselbe Auffassung vertritt im Grundsatz auch das BVerwG, das 1994 das eingangs genannte Urteil des OVG Schleswig aufgehoben hat.[14][14] Ein an die WE-Gemeinschaft gerichteter Müllabfuhrenbescheid sei nicht ohne weiteres wegen Unbestimmtheit des Adressaten nichtig, wenn ihm im Wege der vorrangig gebotenen Auslegung zu entnehmen sei, dass die einzelnen Wohnungseigentümer herangezogen werden sollen. Das hatte das BVerwG im entschiedenen Fall angenommen, weil der Gebührenbescheid die auf die einzelnen Wohnungseigentümer entfallenden Gebühren ausgewiesen hatte (konkret waren für 36 Wohnungen 36 Abfallbehälter in Ansatz gebracht worden).

Man muss einen an die WE-Gemeinschaft gerichteten Gebührenbescheid also dahingehend untersuchen, ob ihm Anhaltspunkte dafür zu entnehmen sind, dass er sich tatsächlich nicht an die WE-Gemeinschaft, sondern an die Miteigentümer richtet. Dabei wird man vermutlich in den meisten Fällen nach wie vor zur Nichtigkeit des Bescheids kommen, denn die vom OVG Münster und vom BVerwG entschiedenen Fälle sind eher ungewöhnlich. Der Normalfall ist der, dass – ohne irgendeine Zuordnung zu den einzelnen Wohnungen oder sonstige Aufschlüsselung – der Gesamtbetrag der Abfallentsorgung in Rechnung gestellt wird. Ist eine Zuordnung ausnahmsweise möglich, ist der Bescheid nicht nichtig, aber möglicherweise rechtswidrig. Dann kommt es nämlich darauf an, ob der einzelne Miteigentümer den auf ihn entfallenden Betrag materiell schuldet.

(2) Es soll noch die Frage angesprochen werden, ob ein einheitlicher Gebührenbescheid an die WE-Gemeinschaft auf dem „Umweg“ der gesamtschuldnerischen Haftung aller Miteigentümer gerechtfertigt werden kann. Denn man könnte ja auf den Gedanken kommen, dass sich eine Aufschlüsselung der Gesamtgebühren auf die einzelnen Miteigentümer erübrige, weil sowieso jeder gesamtschuldnerisch in voller Höhe haftet (sofern das jeweilige Landesrecht eine Haftung „der Grundstückseigentümer“ für die Abfallentsorgung vorsieht). Dann wäre ein derartiger Bescheid, gerade weil er den auf die jeweiligen Miteigentümer entfallenden Anteil nicht erkennen lässt, dahingehend auszulegen, dass er sich in der Weise auf jeden einzelnen Miteigentümer bezieht, dass jeder auf das Ganze haftet.

Bei der Übersendung beispielsweise einer (einheitlichen) Handwerkerrechnung an den WEG-Verwalter für Reparaturen am Gemeinschaftseigentum wäre diese Auslegung selbstverständlich. Das liegt aber daran, dass der Rechnung ein entsprechender Auftrag zu Grunde liegt, den die Gemeinschaft – vertreten durch den Verwalter – dem Handwerker erteilt hat. Aus derartigen Geschäften werden die Miteigentümer gem. § 427 BGB nämlich gesamtschuldnerisch verpflichtet (sog. Verwaltungsschulden). [15][15] Bei dem Abfallgebührenbescheid ist die Lage aber anders. Denn es ist ja im Normalfall nicht so, dass sich der Verwalter namens und im Auftrag der WE-Gemeinschaft an den Abfallentsorgungsträger wendet und um Beseitigung des Abfalls bzw. um Gebührenveranlagung der WE-Gemeinschaft bittet und daraufhin der Gebührenbescheid ergeht. Wenn das so wäre, könnte und müsste man die Gebührenschuld den vom Verwalter vertretenen Miteigentümern als Gesamtschuldnern zurechnen. Statt dessen aber wird die Veranlagung der WE-Gemeinschaft und die Zustellung eines einheitlichen Gebührenbescheids auch ohne Antrag oder sogar gegen den Willen der Miteigentümer hoheitlich vorgenommen. Eine rechtsgeschäftliche Verpflichtung, die zur Gesamtschuld führen könnte, scheidet damit ebenso aus wie eine analoge Anwendung der Vorschriften über die Gesamtschuld, weil die hoheitliche Auferlegung von Gebühren mit dem zur Gesamtschuld führenden Sachverhalt (gemeinschaftliches Handeln der Miteigentümer, vertreten durch den Verwalter) nicht vergleichbar ist. Es handelt sich bei den Abfallgebühren also gerade nicht um „Verwaltungsschulden“.

Die Annahme gesamtschuldnerischer Haftung käme abgesehen davon auch nur dann in Betracht, wenn die Gebühren mit der Verwaltung bzw. Nutzung von Gemeinschaftseigentum zusammenhängen würden. Das ist z.B. bei der Schornsteinreinigung der Fall,[16][16] aber eben nicht bei der Abfallbeseitigung. Die Abfallbeseitigung hat mit dem Gemeinschaftseigentum an sich überhaupt nichts zu tun. Die Abfälle werden ohne Bezug zum Gemeinschaftseigentum individuell erzeugt und können ebenso individuell entsorgt werden; sie stehen deshalb in erster Linie – wenn nicht ausschließlich – mit der Nutzung des Sondereigentums im Zusammenhang. Diese Auffassung hat auch das OVG Schleswig in seinem eingangs erwähnten Urteil dezidiert vertreten, worauf - im Zusammenhang mit der Frage der Empfangszuständigkeit des Verwalters – im folgenden unter lit. b noch einzugehen sein wird.

Nach alldem spricht – gerade anders als bei der beispielhaft genannten Handwerkerrechnung – der objektive Sachzusammenhang zunächst einmal nicht für, sondern gegen eine gesamtschuldnerische Haftung der Miteigentümer.

Bei der Auslegung des Bescheids ist letztlich auch noch die materielle Rechtslage zu berücksichtigen, denn man muss wohl unterstellen, dass die Behörde keine rechtswidrigen Bescheide erlassen möchte. Hierzu ist unter Vorgriff auf die unter Ziff. 3 folgenden Ausführungen festzustellen, dass gegen die Inanspruchnahme eines Miteigentümers als Gesamtschuldner jedenfalls dann durchschlagende Bedenken bestehen, wenn nicht besondere rechtfertigende Umstände vorliegen.

Damit ist die Auslegung eines einheitlichen Gebührenbescheids in der Weise, dass es sich um einen Sammelbescheid für die gesamtschuldnerisch haftenden Miteigentümer handeln soll, eher fernliegend. Wenn der Entsorgungsträger seinen Gebührenbescheid so verstanden haben will, muss er es deutlich machen.

 

b) Der Verwalter als Zustellungsbevollmächtigter

Mit dem Ergebnis, dass ein an die WE-Gemeinschaft gerichteter Bescheid im Einzelfall im Wege der Auslegung den Miteigentümern zugeordnet werden kann, ist noch nicht gesagt, dass der Verwalter der richtige Empfänger für einen solchen Bescheid ist. Hier geht es um die Möglichkeit der vereinfachten Zustellung an die in einer WE-Gemeinschaft verbundenen Miteigentümer. Weil sich die vorgenannten Urteile auch schon bei der materiellen Auslegung des Bescheids hinsichtlich des Adressaten regelmäßig mit dieser Frage beschäftigen, soll deren Hintergrund im folgenden genauer dargestellt werden:

So weit es um Rechte und Pflichten im Zusammenhang mit der Verwaltung des gemeinsamen Eigentums geht, werden die Miteigentümer bekanntlich gemeinschaftlich berechtigt bzw. gesamtschuldnerisch verpflichtet.[17][17] Um zu verhindern, dass beispielsweise Vertragspartner der Eigentümergemeinschaft für den Zugang von rechtsgeschäftlichen Erklärungen eine Vielzahl gleich lautender Briefe an die einzelnen Eigentümer versenden müssen, bestimmt § 27 Abs. 2 Nr. 3 WEG, dass der Verwalter berechtigt ist, „Willenserklärungen und Zustellungen entgegenzunehmen, soweit sie an alle Wohnungseigentümer in dieser Eigenschaft gerichtet sind“. Der BGH sieht in dieser Bestimmung darüber hinaus eine (inhaltlich beschränkte) gesetzliche Verfahrensvollmacht, weshalb der Verwalter als Vertreter i.S.v. § 189 Abs. 1 ZPO anzusehen sei. Demnach müssen beispielsweise von einer gegen alle Wohnungseigentümer gerichteten Klage dem Verwalter nicht so viele Abschriften zugestellt werden, wie Wohnungseigentümer vorhanden sind (das wäre an sich gem. § 189 Abs. 2 ZPO erforderlich); vielmehr genügt die Zustellung einer einzigen Ausfertigung an den Verwalter.[18][18] Als Adressaten müssen noch nicht einmal die - einzeln benannten - Eigentümer aufgeführt werden; i.S. einer „vereinfachenden Kurzbezeichnung“ genügt nach Auffassung des BGH die Zustellung an „die Eigentümergemeinschaft x-Straße in y-Stadt, vertreten durch die Hausverwaltung Fa. Z“.

Das OVG Münster war, wie gesagt,[19][19] der Auffassung, der Verwalter sei gem. § 27 Abs. 2 Nr. 3 WEG als mit gesetzlicher Vertretungsmacht ausgestatteter Zustellungsempfänger der Gemeinschaft anzusehen, weil der Bescheid eine Gemeinschaftsangelegenheit betreffe (es ging aber nicht um Abfall-, sondern um Straßenbaubeiträge). Der VGH Mannheim kam zu dem entgegengesetzten Ergebnis.[20][20] Das OVG Schleswig[21][21] hielt die Frage – von seinem Ausgangspunkt zu Recht – für nicht entscheidungserheblich, weil auch eine wirksame Zustellung an der Nichtigkeit des Bescheids nichts geändert hätte. Obiter dictum verneint es aber die Empfangszuständigkeit des Verwalters, weil es nicht um Zahlungen oder Leistungen ginge, die mit dem gemeinschaftlichen Eigentum zusammenhingen; vielmehr stehe die Abfallentsorgung in erster Linie – wenn nicht ausschließlich – mit der Nutzung des Sondereigentums, der Wohnung, im Zusammenhang.

Das BVerwG hat in dem von ihm entschiedenen Fall die Empfangszuständigkeit des Verwalters im Wege einer Duldungsvollmacht bejaht, nachdem der Verwalter jahrelang mit dem Entsorger die Müllgebühren abgerechnet hatte. Eine Zuständigkeit gem. § 27 Abs. 2 Nr. 3 WEG hielt es für nicht gegeben. Zu Recht stellte es fest, dass es sich dafür um eine gemeinschaftliche Angelegenheit „und damit um gesamtschuldnerische Gebühren“ handeln müsse. Das war im konkreten Fall gerade verneint worden (s.o. lit a), denn die Auslegung des Bescheids hatte ja ergeben, dass jedem Miteigentümer die Gebühren für (genau) ein Abfallgefäß zugerechnet werden sollten.

Wenn ein Abfallgebührenbescheid daher (ausdrücklich oder im Wege der Auslegung) die gesamtschuldnerische Haftung der Miteigentümer anordnet, kann er dem Verwalter mit Wirkung für alle Wohnungseigentümer zugestellt werden.[22][22]

 

Zwischenergebnis:

Die Wohnungseigentümergemeinschaft als solche kann mangels Rechtsfähigkeit nicht abfallüberlassungspflichtig bzw. Schuldnerin von Abfallgebühren sein. Ein gegen „die Wohnungseigentümergemeinschaft“ gerichteter Abfallgebührenbescheid geht deswegen „ins Leere“ und ist nichtig, wenn nicht die Auslegung ergibt, dass der Bescheid tatsächlich die einzelnen Miteigentümer betreffen soll. Um zu dieser Auslegung gelangen zu können, muss aus dem Bescheid die Höhe der Haftung des einzelnen Miteigentümers erkennbar sein. Entweder muss also der auf ihn entfallende Anteil ausgewiesen sein. Oder in dem Bescheid muss darauf hingewiesen werden werden, dass jeder Miteigentümer gesamtschuldnerisch in die Haftung für das Gesamtgrundstück genommen werden soll. Eine Vermutung für die gesamtschuldnerische Haftung gibt es nicht, und zwar schon deswegen nicht, weil die Abfallgebühren nicht mit der Verwaltung des Gemeinschaftseigentums zusammenhängen.

Ist der an die WE-Gemeinschaft gerichtete Gebührenbescheid nichtig, kommt es auf die Frage, ob der Verwalter dafür der richtige Zustelladressat ist, nicht an. Ergibt die Auslegung des Gebührenbescheids aber, dass er die einzelnen Miteigentümer betreffen soll, ist der WE-Verwalter zur Entgegennahme eines derartigen einheitlichen „Sammelbescheids“ bevollmächtigt. Ob der Bescheid dann aber materiell rechtmäßig ist, insbesondere ob es zulässig ist, die Miteigentümer gesamtschuldnerisch heranziehen, ist eine andere Frage, um die es im Folgenden gehen wird.

 

3. Die Auswahl unter mehreren Überlassungspflichtigen

 

a) Einleitung

Wie vorstehend dargelegt, hat der Entsorgungsträger mehrere Personen zur Auswahl, die er zur Abfallentsorgung und zur Gebührenzahlung heranziehen kann. Denn mit der Bezugnahme auf die „Erzeuger, Besitzer und Grundstückseigentümer“ (§ 13 Abs. 1 KrW/AbfG) ziehen die einschlägigen abfallrechtlichen Vorschriften den Kreis der Abfallüberlassungspflichtigen möglichst weit. Das erklärt sich aus dem damit verfolgten ordnungsrechtlichen Zweck. Das Abfallgesetz ist Polizeirecht im materiellen Sinne und hat die Beseitigung von „Störungen“ der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung - nämlich Störungen in Gestalt von Abfällen - zum Ziel. Um in allen denkbaren Fällen die Störungsbeseitigung und damit einhergehend die Kostentragung sicherzustellen, muss die zuständige Behörde auf alle Störer im Sinne des allgemeinen Polizeirechts, nämlich auf Handlungs- (Verhaltens-) und Zustandsstörer zugreifen können. Dabei ist ein „Handlungsstörer“ der „Erzeuger von Abfällen“, Zustandsstörer dagegen der „Besitzer“ von Abfällen - namentlich der Grundstückseigentümer -, in den hier erörterten Fällen also die Miteigentümer als Gesamtschuldner. In den hier fraglichen Fällen wird der „Erzeuger“ von Abfällen (nämlich der Wohnungsnutzer) unmittelbar anschließend zwingend zu deren „Besitzer“. Trotzdem darf im Hinblick auf den Grad der Verantwortlichkeit für die Abfälle nicht außer Betracht bleiben, dass beispielsweise von den beiden Abfallbesitzern „Vermieter“ einerseits und „Mieter“ andererseits letzterer der Verursacher und damit der ursprüngliche Verhaltensstörer ist.

Weder im allgemeinen Polizeirecht, noch im Abfallrecht ist eine gesetzliche Rangordnung für die Inanspruchnahme der Störer vorgesehen; der Entsorger hat grundsätzlich ein Auswahlermessen. Wen soll er also heranziehen: den Wohnungseigentümer oder den Wohnungsmieter (bei vermieteter Wohnung)? Wenn der Wohnungseigentümer herangezogen wird: soll dieser haften für die von der Wohnung erzeugten Abfälle (also als Besitzer oder Erzeuger von Abfällen) oder gesamtschuldnerisch für das Gesamtgrundstück (also als Grundstückseigentümer)? Ist die Praxis der Entsorgungsträger rechtmäßig, in größeren Wohnanlagen zwingend die „Eigentümergemeinschaft“ als Ganzes (genauer: die Miteigentümer in gesamtschuldnerischer Haftung) zu veranlagen und dem einzelnen Wohnungsnutzer die „Direktveranlagung“ zu versagen? Es geht im folgenden um die Frage, ob das dem Entsorgungsträger zustehende Ermessen insoweit nicht bestimmten Vorgaben unterworfen ist. Schon hier ist darauf hinzuweisen, dass die nachfolgenden Überlegungen Neuland betreten, denn in Rechtsprechung und Literatur - namentlich in den Kommentaren und Beiträgen zum Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz - hat die Frage – soweit ersichtlich – noch kaum eine Rolle gespielt. Das wird sich freilich – der praktischen Bedeutung des Themas entsprechend – vermutlich in Zukunft ändern.

 

b) Die Auswahl bei Zusammentreffen von Zustands- und Handlungsstörer

Allgemein gilt für das Zusammentreffen von Handlungs- und Zustandsstörer folgendes: Beide Störer haften als Gesamtschuldner, so dass die zuständige Behörde grundsätzlich auch beide in Anspruch nehmen kann. Sie muss sich bei ihrer Entscheidung vom Gesichtspunkt einer effektiven Gefahrenabwehr leiten lassen, dabei aber alle Umstände des Einzelfalls und insbesondere den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wahren.[23][23] Was das im Einzelfall bedeutet, ist jeweils Anschauungssache und u.U. von Gericht zu Gericht verschieden. Gleichwohl ist es wohl allgemein anerkannt, dass bei Vorhandensein mehrerer Störer, die jeder für sich gleich wirksam und effektiv die Gefahr beseitigen können, nur derjenige in Anspruch genommen werden darf, der durch die Maßnahme am wenigsten beeinträchtigt wird. Darüber hinaus wird insbesondere in der Rechtsprechung verbreitetet vertreten, dass es im allgemeinen sachgerecht ist, den Handlungs- vor dem Zustandsstörer heran zu ziehen, sofern die Störungsbeseitigung durch den Handlungsstörer ebenso effektiv gewährleistet ist wie bei Inanspruchnahme des Zustandsstörers. So hat beispielsweise der VGH München ausdrücklich entschieden: „Im Regelfall ist es sachgerecht, wenn die Behörde gegen den Handlungsstörer vorgeht, weil dieser dadurch, dass er den rechtswidrigen Zustand geschaffen hat, zur Störung mehr beiträgt als der Grundstückseigentümer.“[24][24] Das ist auch vom spontanen Rechtsgefühl her einleuchtend. Wer in einer Wohnanlage als Handlungsstörer Abfälle erzeugt, also konkret beispielsweise der Mieter einer Wohnung oder der selbstnutzende Wohnungseigentümer, ist doch eher für die Abfallbeseitigung verantwortlich, als der Wohnungseigentümer (der Vermieter) oder „der Grundstückseigentümer“ (d.h. die alle Miteigentümer gemeinschaftlich). Es ist ganz einfach nicht erforderlich, von vornherein auf den Wohnungs- oder Grundstückseigentümer zuzugreifen, solange sich der Abfallerzeuger zur Abfallentsorgung und Bezahlung bereit findet. Dem steht der in der Literatur immer wieder betonte Grundsatz nicht entgegen, dass es keinen generellen Vorrang der Haftung des Handlungsstörers gibt. Der Wohnungs- bzw. Grundstückseigentümer sollte deshalb nur subsidiär, also dort in die Haftung genommen werden, wo man auf den Abfallerzeuger nicht (effektiv) zugreifen kann.

Daraus folgt: soweit ein Wohnungsnutzer (Eigentümer oder Mieter) die Direktveranlagung (seine "eigene" Mülltonne) beantragt und damit als „Erzeuger von Abfällen“ (Handlungsstörer) deren Beseitigung anbietet, ist es ermessensfehlerhaft, wenn der Entsorger trotzdem den Wohnungseigentümer als "Besitzer von Abfällen" (Zustandsstörer) heranzieht. Denn die Beseitigung des von der betreffenden Wohnung erzeugten Abfalls ist durch das Anbieten der „direkten“ Entsorgung durch bereits effektiv gewährleistet.[25][25]

Es fragt sich dann nur noch, ob der Wohnungseigentümer nicht gleichwohl im Wege der gesamtschuldnerischen Haftung (als Miteigentümer des Grundstücks, mithin als Zustandsstörer) auch noch für den von den übrigen Wohneinheiten produzierten Abfall in Anspruch genommen werden kann. Das ließe sich – wie soeben dargelegt - nur dann rechtfertigen, wenn ohne seine Mithaftung die Beseitigung des übrigen Abfalls nicht effektiv gewährleistet wäre. Für diese Annahme spricht allerdings – ohne das Hinzutreten weiterer Umstände – nichts.

Dem Vorrang und zugleich der Beschränkung der Inanspruchnahme des Wohnungseigentümers für den von ihm erzeugten Abfall lässt sich entgegenhalten, dass die Verwaltung der Abfallwirtschaft für den Entsorger aufwendiger wird, wenn er mit einer Vielzahl von einzelnen Eigentümern bzw. Mietern abrechnen muss statt mit dem Verwalter einer Eigentümergemeinschaft. [26][26] Allerdings hat die Höhe der Verwaltungskosten nichts mit der Effektivität der Störungsbeseitigung nichts zu tun, zumal diese Kosten letztlich nicht von der Polizeibehörde (im materiellen Sinne, vorliegend also vom Entsorgungsträger) getragen werden, sondern von den Störern (den Abfallüberlassungspflichtigen). Gleichwohl ist einzuräumen, dass der Entsorger bei der Ermessensausübung sicherlich auch berücksichtigen muss, dass das von ihm gewählte Verfahren zur Abfallbeseitigung und Gebührenveranlagung im Interesse aller möglichst kostengünstig gehalten wird. Dabei handelt es sich aber nur um einen von vielen für das Auswahlermessen maßgeblichen Gesichtspunkten. An dem Grundsatz, dass der Abfall-Verursacher an der Störung „näher dran“ und deswegen eher verantwortlich ist als der bloße Abfallbesitzer, ändert der Kosten-Einwand nichts. Ob er geeignet ist, zusammen mit weiteren für die Ermessenausübung maßgeblichen Kriterien die Heranziehung des „Grundstückseigentümers“ als Zustandsstörer zu rechtfertigen, wird nachfolgend erörtert werden.

 

Zwischenergebnis:

Als primär abfallüberlassungspflichtig ist der Wohnungsnutzer in seiner Eigenschaft als Erzeuger von Abfällen (also als Handlungsstörer) anzusehen. Die Haftung des vermietenden Wohnungseigentümers für die von seinem Mieter erzeugten Abfälle, erst recht die gesamtschuldnerische Haftung des Wohnungseigentümers für die Abfälle des Gesamtgrundstücks (also die Haftung der Zustandsstörer), ist demgegenüber im Grundsatz zumindest solange subsidiär, als eine effektiv Abfallentsorgung und Bezahlung durch den Wohnungsnutzer gewährleistet ist.

 

c) Gebührengerechtigkeit, Müllvermeidung und Gleichbehandlung als weitere für das Auswahlermessen maßgebliche Aspekte

Bei der Frage, wen der Entsorgungsträger in Ausübung seines Auswahlermessens heranziehen soll und darf, sind neben dem schon besprochenen Aspekt der individuellen „Verantwortlichkeit“ weitere Umstände zu berücksichtigen.

(1) Die Abfallgebühren müssen wie alle hoheitlich auferlegten Abgaben eine gewisse Gebührengerechtigkeit erkennen lassen. Unter dem Stichwort „Äquivalenzprinzip“ ist zudem gefordert, dass die Gebühren einen Bezug zu der dafür erbrachten Leistung aufweisen. Betrachten wir zunächst den Fall, dass der Wohnungsnutzer, dem die „direkte“ Veranlagung mit einer „eigenen“ Mülltonne versagt wird, mit seiner Miteigentumsquote in die Gebühren-Haftung genommen wird. Er bezahlt somit nach der Größe der Wohnung, denn die Wohnfläche ist normalerweise der entscheidende Parameter bei der Berechnung des Miteigentumsanteils. Die Umlegung der Müllgebühren nach dem Miteigentumsfaktor ist zwar im Verhältnis von Vermieter zu Mieter anerkannt,[27][27] sie ist aber letztlich nicht gerecht. Denn die Wohnfläche sagt über die Menge der zu entsorgenden Abfälle nicht das geringste aus. Es kann ja eine große Wohnung von nur einer Person genutzt werden, die womöglich auch noch nur selten zu Hause ist. Da ist die häufig anzutreffende Gebührenberechnung nach Anzahl der Wohnungsnutzer („pro Kopf“) gerechter, weil sie zumindest den Umstand berücksichtigt, dass nicht die Wohnung selber, sondern die Bewohner die Abfälle erzeugen. Bei der Gebührenerhebung nach Wohnfläche muss ein Wohnungsnutzer also unter Umständen hohe Gebühren bezahlen, obwohl er kaum Abfälle produziert. Das ist nicht gerecht, denn seiner Gebührenpflicht steht keine äquivalente Leistung des Entsorgungsträgers gegenüber. Mit diesem – nicht gerade neuen - Befund ist zwar für sich allein genommen noch nicht gesagt, dass die Gebührenerhebung nach Miteigentumsanteil bzw. Wohnfläche schlechthin unzulässig ist. Die darin liegende Ungerechtigkeit muss aber in dem oben erwähnten Abwägungsprozess berücksichtig werden.

An die äußerste Grenze des Äquivalenzprinzips stößt es jedenfalls, wenn ein Miteigentümer als Gesamtschuldner für die Müllgebühren des Gesamtgrundstücks haften soll. Dazu kann es, wie ausgeführt, bei entsprechender Auslegung eines an die WE-Gemeinschaft gerichteten Gebührenbescheids kommen. Denn in der Sache wird dann für fremde Abfälle bezahlt, so dass der Gebühr überwiegend überhaupt keine dem Gebührenpflichtigen erbrachte Leistung zu Grunde liegt. Es liegt auf der Hand, dass die gesamtschuldnerische Haftung mithin nur in Ausnahmefällen als sachgerecht angesehen werden kann, insbesondere dann, wenn die „an sich“ auf die anderen Wohnungsnutzer entfallenden Gebühren sonst nicht (effektiv) erhoben werden können.

(2) Von besonderer Bedeutung bei der Ermessensausübung ist ferner der Zweck des einschlägigen Gesetzes, aus dem sich folgendes ergibt:

Das oberste Ziel der Abfallwirtschaft ist nach den §§ 1 und 4 KrW/AbfG[28][28] die Restmüllvermeidung, insbesondere durch Wiederverwertung der Abfälle, wozu die Mülltrennung und -sortierung gehört. Der Zusammenschluß von Wohnungseigentümern zu einer zwangsweisen "Müllgemeinschaft" läuft diesen Zielen zuwider. Bei Gebrauch von großen Gemeinschaftscontainern besteht nur ein sehr geringer Anreiz, das Müllaufkommen gering zu halten, weil die dadurch bewirkte finanzielle Ersparnis sich beim Einzelnen praktisch nicht bemerkbar macht. Erst dann aber, wenn „der eigene Geldbeutel“ betroffen ist, ist eine Verhaltenssteuerung realistisch. Diese Erkenntnis liegt auch der Heizkostenverordnung zu Grunde, die deswegen ausdrücklich vorschreibt, dass der individuelle Verbrauch an Wärme und Warmwasser zu erfassen ist und mindestens teilweise auch verbrauchsabhängig abzurechnen ist. Es erscheint paradox, wenn bei den Betriebskostenarten „Wärme und Warmwasser“ die Kosten-Individualisierung unter erheblichem Eingriff in die Privatautonomie (die Pflicht zur Ausstattung von Wohnungen mit Verbrauchserfassungsgeräten hat gem. § HeizKVO sogar Vorrang vor der Gemeinschaftsordnung) gesetzlich vorgeschrieben ist und bei der Betriebskostenart „Abfall“ das genaue Gegenteil gelten soll. Das Gegenteil ist dann gegeben, wenn die individuelle Verbrauchserfassung von der zuständigen Behörde geradezu verunmöglicht wird, indem dem Einzelnen kein eigenes Abfallgefäß zur Verfügung gestellt und er zur gemeinschaftlichen Abrechnung mit den Miteigentümern gezwungen wird.

Außerdem wird im Schutze der Anonymität bei Einwurf und Abholung des Mülls das Sortiergebot vielfach missachtet. Kurz gesagt zeigt die praktische Erfahrung, dass Gemeinschaftstonnen in Wohnanlagen ein überdurchschnittlich großes Müllaufkommen pro Kopf aufweisen und dass eine ordnungsgemäße Mülltrennung darin nicht gewährleistet ist.

Lässt sich der Entsorger also von den Zielen der Abfallgesetze leiten und strebt eine Reduzierung des Müllaufkommens an, muss seine Ermessenentscheidung im Regelfall dahin gehen, statt der Zwangsgemeinschaft der „Grundstückseigentümer“ die „Handlungsstörer“ für die von ihnen erzeugten Abfälle jeweils einzeln in Anspruch zu nehmen, und das bedeutet im Ergebnis die „direkte“ Veranlagung der einzelnen Wohneinheiten (selbstnutzende Wohnungseigentümer oder Mieter).

(3) Die Nichtveranlagung des einzelnen Wohnungsnutzers bei gleichzeitiger Heranziehung des Wohnungseigentümers bzw. der Grundstückseigentümergemeinschaft ist schließlich auch mit dem Gebot der Gleichbehandlung (Art. 3 Abs. 1 GG) nicht zu vereinbaren, denn der Benutzer oder Eigentümer einer Eigentumswohnung wird schlechter gestellt als der Benutzer oder Eigentümer eines Einfamilienhauses. Letzterer kann (bzw. muss) nämlich die Direktveranlagung in Anspruch nehmen. Er muss somit zunächst nicht für seine Nachbarn mithaften. Er kann ferner und vor allem von den Vorteilen der Mülltarife profitieren (wenn er ein geringes Müllaufkommen hat), weil die Gebühren in irgendeiner Weise ja immer verbrauchsabhängig sind und entweder nach Anzahl und Größe der Gefäße oder nach Anzahl der Bewohner berechnet werden. Er wird nicht mit seinen Grundstücksnachbarn, z. B. den übrigen Anliegern derselben Straße, zwangsweise zusammen veranlagt und muss somit nicht – wie ein Wohnungseigentümer – nach der Größe seines Grundstücks bezahlen. Er kann vielmehr sein Müllgefäß genau nach seinen Bedürfnissen anmelden und muss nicht mehr und nicht weniger bezahlen.

Dabei würde die Pflicht, gemeinschaftliche Müllcontainer zu nutzen, bei „gewöhnlichen“ Ein-. oder Mehrfamilienhäusern die Müllabfuhr weitaus mehr erleichtern und dementsprechend Kosten einsparen als die entsprechende Pflicht in Wohnanlagen. Und eine dahingehende Regelung durch den Landesgesetzgeber wäre durchaus möglich, da ihm die Regelung der Art und Weise, das "Wie" der Abfallentsorgung überlassen ist. So hat die Rspr. verschiedentlich entschieden, dass die Müllentsorgung in bestimmten Fällen statt als "Holschuld" als "Bringschuld" (denkbar z.B. als Pflicht zur Benutzung eines Gemeinschaftscontainers "am Straßenanfang“) ausgestaltet werden kann [29][29] Denn in einer Wohnanlage können viele einzelne Müllgefäße, da sie zusammen stehen, schnell geleert werden, wohingegen das einzelne Anfahren bei Einfamilienhäusern sehr aufwendig ist. Es ist also kein sachlicher Grund ersichtlich, warum die Eigentümer bzw. Nutzer von allein stehenden Häusern bzw. die Wohnungsnutzer in kleinen Wohnungseigentümergemeinschaften die Direktveranlagung beanspruchen dürfen, die Wohnungsnutzer in größeren Wohnanlagen hingegen nicht. Solange also die Pflicht zur Benutzung von großen, gemeinschaftlich genutzten Müllgefäßen nicht allgemeinverbindlich ist, sondern auf die Bewohner von Wohnanlagen beschränkt ist, liegt darin eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung sachlich gleicher Fälle. Eine dahingehende Verwaltungspraxis ist ermessensfehlerhaft.

 

Zwischenergebnis: Wegen der nur subsidiären Haftung der Grundstückeigentümer (als Zustandsstörer) gegenüber der Haftung der einzelnen Wohnungsnutzer (als Handlungsstörer), ferner wegen Nichterreichung der gesetzlichen Ziele der Abfallwirtschaft (Müllvermeidung bzw. Mülltrennung) und schließlich wegen Verstoßes gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz ist es – sofern nicht auf Grund besonderer Umstände die effektive Abfallentsorgung gefährdet ist - als ermessenfehlerhaft anzusehen, wenn der Entsorgungsträger den Wohnungseigentümer statt dem Wohnungsnutzer bzw. pauschal die Miteigentümer gemeinschaftlich (gesamtschuldnerisch) in Anspruch nimmt und dem einzelnen Wohnungsnutzer die Direktveranlagung verweigert. Dahingehende kommunale Satzungen oder Verwaltungsvorschriften, die diese Praxis bei größeren Wohnanlagen zur Pflicht machen, sind rechtswidrig.

 

3. Der Anspruch des Einzelnen und seine Durchsetzung

a) Nach dem schon erwähnten § 13 Abs. 1 KrW-/AbfG sind die Erzeuger und Besitzer von Abfällen verpflichtet, diese dem zuständigen Entsorgungsträger zu überlassen, der wiederum gem. § 15 Abs. 1 KrW-/AbfG verpflichtet ist, die in seinem Gebiet angefallenen und überlassenen Abfälle aus privaten Haushaltungen zu verwerten bzw. zu beseitigen. Es stellt sich nun die Frage, ob der Pflicht zur Überlassung der Abfälle ein subjektives Recht der Überlassungspflichtigen auf Abnahme bzw. Veranlagung entspricht. Grundsätzlich wird man die Frage verneinen müssen, denn die Abnahmepflicht des Entsorgungsträgers besteht in erster Linie im öffentlichen und nicht im privaten Interesse. Ein Entsorgungsträger muss insbesondere nicht jeden irgendwie angebotenen Müll zur Entsorgung annehmen. Wenn er beispielsweise berechtigt ist, Abfälle nur in Großcontainern entgegenzunehmen, kann der einzelne keinen Anspruch auf Entsorgung eines angebotenen Eimerchens mit Abfällen haben.

Andererseits ist die Frage vorliegend die, ob der Entsorgungsträger die ordnungsgemäß, d.h. in den satzungsgemäß vorgesehenen Behältern angebotenen Abfälle des einzelnen Wohnungsnutzers zurückweisen kann und statt dessen auf Abnahme der Abfälle der Gesamtgemeinschaft, verbunden mit der gesamtschuldnerischen Gebührenhaftung jedes Miteigentümers bestehen kann. Insoweit hat er – wie ausgeführt - ein Ermessen, dem auf Seiten des Bürgers ein subjektives Recht auf eine fehlerfreie Ermessenentscheidung gegenübersteht. Ist nur eine einzige Entscheidung als fehlerfrei zu betrachten, ist das Ermessen der Behörde auf Null reduziert; so liegt der Fall hier, wie vorstehend Ziff. 2 ausgeführt wurde. Daraus folgt: Der einzelne Wohnungsnutzer hat im Regelfall gegen den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger einen Anspruch auf Direktveranlagung, auf Entsorgung und Bezahlung (nur) des von der jeweiligen Wohneinheit erzeugten Mülls. Solange keine anderen Möglichkeiten der kontrollierten Müllentsorgung zur Verfügung stehen, bedeutet das praktisch einen Anspruch auf Benutzung und Bezahlung einer „eigenen“ Mülltonne.

b) Eine andere Frage ist es, wie dieser Anspruch durchzusetzen ist. Die Antwort darauf ist derzeit weit gehend offen, denn es gibt – soweit ersichtlich – nur wenige bzw. keine einschlägigen Gerichtsentscheidungen.

In Betracht kommt eine positive Klage auf Stellung oder jedenfalls Entleerung von eigenen Mülltonnen einerseits bzw. auf Veranlagung als Abfallgebührenschuldner andererseits. Wie oben (Ziff. 1 a) erwähnt, handelt es sich bei diesen Varianten um zwei Seiten derselben Medaille. Die Frage, ob vorrangig eine Verpflichtungsklage auf Veranlagung als Abfallgebührenschuldner zu erheben ist (deren positiver Ausgang die Pflicht des Entsorgungsträgers zur faktischen Müllentsorgung nach sich zieht) oder ob umgekehrt eine Leistungsklage auf Vornahme des Realaktes „Müllentsorgung“ zu erheben ist (die im Erfolgsfall die entsprechende – individuelle - Gebührenveranlagung nach sich zieht) oder ob beide Klagen kombiniert zu erheben sind, kann hier nicht einmal andeutungsweise beantwortet werden. Zu beachten sind bei der Verpflichtungsklage aber jedenfalls deren besondere Prozessvoraussetzungen (§§ 68 ff VwGO), also insbesondere das Erfordernis der vorherigen Durchführung des Vorverfahrens. 

In Betracht kommt ferner die Klage auf  Feststellung der Nichtigkeit eines an die WE-Gemeinschaft gerichteten Gebührenbescheids. Wenn dieser aufgehoben ist, bleibt dem Entsorger ja nichts anderes übrig, als die einzelnen Wohnungsnutzer in Anspruch zu nehmen. Dass der an die „Wohnungseigentümergemeinschaft“ oder gar an den Verwalter gerichtete Bescheid nichtig ist, sofern nicht besondere Umstände die Auslegung ermöglichen, dass tatsächlich die einzelnen Miteigentümer gemeint sind, wurde oben ausgeführt. Weil in diesen Fällen der einzelne Miteigentümer nicht der Adressat des Bescheids ist, ist sein Feststellungsinteresse besonders zu begründen. Es ergibt sich m.E. daraus, dass der an die Gemeinschaft gerichtete Gebührenbescheid Grundlage des Wirtschaftsplanes und der Jahresabrechnung der WE-Gemeinschaft ist; weil sich daraus für jeden Miteigentümer eigene Zahlungspflichten ergeben, ist auch jeder Miteigentümer von dem Gebührenbescheid in eigene Rechten betroffen (§ 42 Abs. 2 VwGO analog).

Leidet der an die WE-Gemeinschaft gerichtete Gebührenbescheid nicht bereits an Mängeln der Adressierung, lässt er sich also dahingehend auslegen, dass er gegen die Miteigentümer gerichtet ist (ggf. in Kurzbezeichnung und zu Händen des Verwalters zugestellt), ist er lediglich rechtswidrig (statt nichtig) und muss fristgerecht angefochten werden. Entsprechendes gilt natürlich, wenn der einzelne Miteigentümer einen eigenen Bescheid über die gesamte Höhe der das Grundstück betreffenden Abfallbeseitigungsgebühren erhält – was aber praktisch wohl nicht vorkommen wird. Dasselbe gilt nach der hier vertretenen Auffassung, wenn der Wohnungseigentümer statt dem Wohnungsnutzer (Vermieter statt Mieter) in Anspruch genommen wird. Auf die besonderen Voraussetzungen der Anfechtungsklage, insbesondere das Vorverfahren (§§ 68 ff VwGO) ist auch hier hinzuweisen.

Die positive Klage auf eigene Veranlagung als Abfallgebührenschuldner sollte vorsorglich mit der Anfechtung eines die Gemeinschaft betreffenden Gebührenbescheids (bzw. mit der Klage auf Feststellung von dessen Nichtigkeit) verbunden werden, weil andernfalls dem individuellen Anspruch eine bestandskräftige Veranlagung der WE-Gemeinschaft entgegengehalten werden könnte. Überhaupt empfiehlt es sich angesichts dessen, dass zu den angesprochenen Fragen nur wenige Gerichtsentscheidungen bekannt sind (zum positiven Anspruch des einzelnen Miteigentümers auf Veranlagung noch überhaupt keine), bei einer Klagerhebung alle in Betracht kommenden Varianten in Form von Haupt- und Hilfsanträgen einzuführen und zudem vorsorglich auf die Erteilung von richterlichen Hinweisen zur richtigen Antragstellung zu drängen.

 

III. Ist der einzelne Wohnungseigentümer den Miteigentümern gegenüber zur Beteiligung an den Kosten gemeinschaftlicher Müllentsorgung verpflichtet?

a) Nach § 16 Abs. 2 WEG tragen die Miteigentümer die Lasten und Kosten des gemeinschaftlichen Eigentums nach Miteigentumsanteilen. Wenn es sich bei der Abfallbeseitigung also um „Lasten oder Kosten“ des gemeinschaftlichen Eigentums handelt, muss jeder Miteigentümer dazu beitragen.

Um "Kosten" des gemeinschaftlichen Eigentums würde es sich bei den Abfallgebühren handeln, wenn sie ihren Grund in einer rechtsgeschäftlichen Vereinbarung hätten (wie z. B. Bewirtschaftungskosten, Heizungskosten usw.). Das ist bei Gebühren schon per definitionem ausgeschlossen, weil sie kraft Gesetzes oder kraft Verwaltungsaktes, jedenfalls hoheitlich und nicht rechtsgeschäftlich entstehen. Allenfalls könnte man die Gebühren in den Fällen analog den „Kosten“ behandeln, in denen die Eigentümergemeinschaft ihre gemeinschaftliche Veranlagung ausdrücklich beantragt; das kann i. F. aber außer Betracht bleiben.

Um „Lasten“ würde es sich handeln, wenn die Abfallgebühren "per se" auf dem Grundstück „lasten“ würden, also ohne vorangehende rechtsgeschäftliche Vereinbarung das Grundstück als Ganzes und nicht die einzelnen Miteigentümer beträfen. In der Literatur gelten die Müllgebühren bislang als Musterfall einer öffentlich-rechtlichen "Last" des Grundstücks.[30][30] Das ist in dieser Allgemeinheit aber nicht richtig. Wenn sich der Abfallentsorger nämlich dafür entscheidet, die Wohnungseigentümer oder Mieter einzeln zu veranlagen – wozu er nach der hier vertretenen Auffassung grundsätzlich verpflichtet ist -, handelt es sich um individuelle Kosten der jeweiligen Wohneinheiten – wie z.B. die Kosten der Wasser– und Stromversorgung.[31][31] Zu einer „Last“ des Grundstücks werden die Abfallgebühren nur dann, wenn der Entsorger – unzulässigerweise - die Gemeinschaft als Ganzes als Beseitigungspflichtigen in Anspruch nimmt ("veranlagt"). Das erstaunliche Ergebnis ist also, dass es der Abfallentsorger in der Hand hat, die zivilrechtliche Qualifizierung der Abfallgebühren als "Lasten des gemeinschaftlichen Eigentums" i.S.v. § 16 Abs. 2 WEG herbeizuführen. Sobald er auch nur einen einzigen Miteigentümer einzeln („direkt“) veranlagt, sind die - für den Rest der Eigentümer verbleibenden – Gebühren nicht mehr gemeinschaftliche „Lasten“ oder „Kosten“.

Veranlagt also der Abfallentsorger – zu Recht oder zu Unrecht - die „Wohnungseigentümergemeinschaft“, sind die Abfallgebühren gemeinschaftlich zu tragende Lasten des Grundstücks und ist der einzelne Wohnungseigentümer gem. § 16 Abs. 2 WEG seinen Miteigentümern gegenüber verpflichtet, entsprechend seinem (Miteigentums-)Anteil dazu beizutragen.

b) Die Teilungserklärung kann etwas anderes bestimmen, insbesondere einen anderen Verteilungsschlüssel. Auch durch "Vereinbarung", d.h. durch Zustimmung aller Miteigentümer, kann von der gesetzlichen Verteilungsanordnung oder von der Teilungserklärung abgewichen werden. Es wäre also theoretisch möglich, wenn schon nicht im „Außenverhältnis“ (gegenüber dem Entsorgungsträger), so doch intern eine verbrauchsabhängige Verteilung der gemeinschaftlichen Müllgebühren vorzunehmen. Auch praktisch ist es möglich, trotz gemeinschaftlicher Nutzung von Abfallgefäßen das individuelle Müllvolumen zu erfassen, z.B. durch eine vorgeschaltete bzw. auf einem Container angebrachte spezielle Messvorrichtung, die mittels Gebrauch von Magnetkarten festhält, wer wie viel in den Container hineinleert.[32][32]

Diese Möglichkeit wird aber praktisch immer Theorie bleiben, denn in Teilungserklärungen ist die verbrauchsabhängige Verteilung der Abfallbeseitigungsgebühren bislang unbekannt. Dahingehende, vom Gesetz oder der Teilungserklärung abweichende Vereinbarungen der Gemeinschaft kommen aber normalerweise nicht zustande. Ist es schon generell die Ausnahme, wenn sich alle Miteigentümer einmütig zu einer Neuerung bekennen, dann wird die Ausnahme bei einer neuen Kostenverteilung noch seltener werden. Denn so, wie die verbrauchsunabhängige Gebührenverteilung nach Miteigentumsanteilen für einige Miteigentümer nachteilig ist (nämlich für die mit großer Wohnung und kleinem Müllaufkommen), ist sie für andere von Vorteil (nämlich für die mit kleiner Wohnung und hohem Müllaufkommen). Und warum sollten letztere einer für sie nachteilhaften Änderung des Kostenverteilungsschlüssels zustimmen?

Zwischenergebnis: Das nicht selten anzutreffende Argument der Entsorgungsträger, die Inanspruchnahme „der Eigentümergemeinschaft“ für die Gesamtkosten der Abfallentsorgung im Außenverhältnis schade nicht, weil intern eine andere, insbesondere verbrauchsabhängige Kostenverteilung möglich wäre, geht fehl. Will der einzelne Wohnungsnutzer die verbrauchsabhängige Abrechnung der Müllgebühren erreichen, muss er gegen den Entsorgungsträger vorgehen und diesen dazu bringen, die einzelne Wohnungseinheit anstelle der Gemeinschaft der Wohnungseigentümer in Anspruch zu nehmen.[33][33]

 

IV. Schlussbetrachtung

 

Das vorstehend dargestellte Recht des einzelnen Wohnungsnutzers auf individuelle Heranziehung zu den Müllgebühren hat eine größere Gebührengerechtigkeit zur Folge und fördert die Durchsetzung der Ziele der Abfallgesetze, indem es durch Honorierung individueller Sparbemühungen die Erzeugung von Müll verringert. Der nahe liegende Einwand, die individuelle Entsorgung jedes Einzelnen könne bei größeren Wohnanlagen praktisch nicht durchgeführt werden, ist nicht stichhaltig. Wenn eine Gemeinschaft nicht über ausreichend Platz verfügt, um jedem Wohnungsnutzer das Aufstellen seiner Mülltonne(n) zu ermöglichen (insbesondere Hochhäuser), sind die Miteigentümer nicht gehindert, eine für alle verbindliche Regelung der Nutzung der Gemeinschaftsflächen einzuführen. Die Regelung könnte so aussehen, dass derjenige, der z.B. den (räumlich beschränkten) gemeinsamen Müllraum mitbenutzen möchte, dazu nur in der Weise befugt ist, dass er sich dem Gebrauch der gemeinschaftlichen Abfallgefäße anschließt. Dabei ist das Wort „gemeinschaftlich“ untechnisch zu verstehen, denn die Mülltonnen stehen dann trotzdem nicht „der WE-Gemeinschaft“ zu, sondern (nur) denjenigen Miteigentümern oder Wohnungsnutzern, die sie gemeinsam benutzen. Den anderen steht es frei, „ihre“ Mülltonnen im Keller, in der Wohnung oder an jedem anderen zulässigen Ort aufzubewahren – nur eben nicht auf Gemeinschaftsflächen.

Meldet sich die Gemeinschaft nicht freiwillig an, darf der Entsorger sie nicht zur "Zwangsgemeinschaft" zusammenschließen sondern muß jeden einzelnen Wohnungsnutzer (Eigentümer/Mieter) direkt veranlagen. Die Wohnungsnutzer können sich wiederum – sofern die jeweilige Abfallsatzung das (wie üblich) gestattet - ihrerseits zu beliebig großen Gemeinschaften zusammenschließen. Im Ergebnis stehen dann gar nicht so viel einzelne Tonnen herum. Es kann sich aber jeder selber heraussuchen, mit wem er eine „Müllgemeinschaft“ eingehen will.

Die Abfallgebühren sind dann keine gemeinschaftlichen Lasten oder Kosten. Sie tauchen im Wirtschaftsplan und der Jahresabrechnung ebenso wenig auf wie beispielsweise die auf jede Wohnung entfallenden Abwassergebühren. Auch im Bereich der Abfallwirtschaft (insbesondere zur Annäherung an die Ziele der Abfallgesetze) ist es an der Zeit, dass man sich gedanklich damit anfreundet, dass umweltpolitischer Fortschritt nur bei Individualisierung der ökologisch relevanten Kosten möglich ist.


 


 


 

[1][1] Gemeint sind Wohnungseigentümergemeinschaften in größeren Häusern oder Hauskomplexen.

[2][2] Sofern die Gemeinschaftsordnung keine andere Kostenverteilung vorsieht; dazu unten im Text III b.

[3][3] Die Müllgebühren sind gegenüber allen anderen Betriebskostenarten (Grundsteuer, Beleuchtung, Schornsteinfeger usw.) überproportional gestiegen; beispielhaft ergibt sich das aus den Erhebungen des Hamburger Senats zur „Entwicklung der Betriebskosten“.

[4][4] Die finanzielle Dimension mag der - diesem Beitrag zugrundeliegende - eigene Fall des Autors verdeutlichen, der durchaus repräsentativ ist: Als Eigentümer einer 3-Zimmer-Wohnung, Teil eines 20 Parteien umfassenden Hauses, musste er 1995 DM 644,- als Anteil an der gemeinschaftlichen Müllentsorgung (exkl. Extra-Kosten des häufigen Nachsortierens) bezahlen; nach Umstellung auf "Direktveranlagung" im Jahr 1996 waren nur noch DM 134,- fällig - eine jährliche Ersparnis von über DM 500,-.

[5][5] Es geht freilich nicht um das zivilrechtliche Eigentum an den Tonnen; diese können ebenso gut vom Entsorger gemietet sein. Gemeint ist, daß der Einzelne selber ein Abfallgefäß anmeldet und dafür als Gebührenschuldner veranlagt wird (i.d.R. also eine aufzuklebende Gebührenmarke erhält).

[6][6] Der oder die Mieter sind als Erzeuger/Besitzer von Abfällen natürlich ebenfalls überlassungspflichtig; sie können i. F. aber außer Betracht bleiben.

[7][7] Vgl. § 3 Abs. 1 WEG; BGHZ 49, 250; Weitnauer, Wohnungseigentumsgesetz, 8.Aufl. 1995, vor § 1, Rn. 25 ff; § 10, Rn. 10 ff.

[8][8] BGHZ 78, 166; Weitnauer (Vornote), § 10, Rn. 13; Bärmann/Pick/Merle, Wohnungseigentumsgesetz, 8. Aufl. 2000, Einleitung Rn. 25, 33; § 27, Rn. 114. Verklagt werden kann also nicht die Wohnungseigentümergemeinschaft als solche, sondern nur deren jeweilige Mitglieder, d.h. die einzelnen Miteigentümer als Streitgenossen; eine „vereinfachende Kurzbezeichnung“ (BGH a.a.O.) derselben ist freilich aus praktischen Gründen zulässig (dazu noch sogleich im Text u. 2 b).

[9][9] Z.B. § 8 Abs. 3 LandesabfallG Ba-Wü.

[10][10] Vergleichbar ist die Rechtslage bei den Schornsteinfegergebühren, denn § 25 Abs. 4 SchfG bestimmt ebenfalls die Gebührenhaftung „des Grundstückseigentümers“. In der Vorschrift wird allerdings „im Fall von Wohneigentum“ zusätzlich noch die Haftung „der Gemeinschaft der Wohnungseigentümer“ angeordnet, was im Hinblick auf die fehlende Rechtsfähigkeit der Gemeinschaft als Redaktionsversehen des Gesetzgebers anzusehen ist; zu den damit zusammenhängenden Problemen s. Becker, WE 1994, 361. Ein wesentlicher Unterschied zu den Abfallgebühren besteht aber darin, dass der Schornstein eines Hauses zum Gemeinschaftseigentum gehört und die Kosten seiner Reinigung damit von vornherein eine gemeinschaftliche Last darstellen, was man von den Abfallgebühren nicht sagen kann (dazu noch im Text u. III a).

[11][11] Az. 2 L 142/91-, NJW-RR 1992, 457.

[12][12] „Ein an die Wohnungseigentümergemeinschaft ergehender zusammengefasster Abgabenbescheid ist nicht hinreichend bestimmt i.S.d. §§ 119 I, 157 I 2 AO 1977, wenn er nur an die ‚Wohnungseigentümergemeinschaft ...’ und nicht an die einzelnen Mitglieder der Gemeinschaft gerichtet wird. ... Die in der zivilrechtlichen Rechtsprechung zugelassenen Vereinfachungen für die Bezeichnung einer Wohnungseigentümergemeinschaft in der Klageschrift lassen sich auf die Adressierung abgabenrechtlicher Bescheide nicht übertragen“ (Urt. v. 07.09.1983 – V OE 100/81 -, NJW 1984, 1645).

[13][13] Urt. v. 20.06.1991 – 2 A 1236/89 -, NJW-RR 1992, 458.

[14][14] Urt. v. 25.02.1994 – 8 C 2.92 - , NJW-RR 1995, 73 = WuM 1994, 348.

[15][15] BGHZ 67, 232 = NJW 1979, 2101; BGHZ 75, 26 = NJW 1980, 992. Eine Ausnahme macht die Rspr. nur für die „Aufbauschulden“ bei Bauherrengemeinschaften, wonach die Bauherren aus den vom Baubetreuer in ihrem Namen geschlossenen Verträgen nicht gesamtschuldnerisch, sondern nur anteilig verpflichtet werden (s. nur BGH, a.a.O.); das muss hier nicht vertieft werden.

[16][16] Vgl. dazu schon oben Fn. NOTEREF _Ref483910545 h10 .

[17][17] Vgl. dazu schon oben im Text zu Fn. NOTEREF _Ref483911453 h15 .

[18][18] BGHZ 78, 166. Dem Verwalter soll es dann obliegen, die Eigentümer in der ihm geeignet erscheinenden Weise zu unterrichten.

[19][19] Oben im Text zu Fn. 11.

[20][20] S. oben Fn. 10.

[21][21] S. oben im Text Ziff. 2 a.

[22][22] Die Folge ist, dass es sich dann um eine gemeinschaftliche Last handelt, zu der im Innenverhältnis jeder anteilig beitragen muss; näher dazu unten Ziff. III.

[23][23] Unstreitig und so in jedem Lehrbuch des Polizeirechts zu finden. Vgl. nur Reichert/Röber, Polizeirecht, 5. Aufl. 1997, Rn. 273; Mussmann, Allgemeines Polizeirecht Baden-Württemberg, 3. Aufl. 1992, Rn. 300 ff; Kloepfer, Umweltrecht, 2.Aufl. 1998, § 12, Rn. 79.

[24][24] Urt. v. 22.04.1992 – 2 B 90.1348 –, NJW 1993, 81.

[25][25] Demgegenüber hat der VGH Mannheim mit Beschl. v. 08.07.1997 – 10 S 2803/96 (NuR 1998, 204) entschieden: „Der zur Entsorgung verpflichtete Abfallbesitzer kann nicht beanspruchen, dass die Abfallrechtsbehörde bei ihrer Entscheidung, wen sie zur Entsorgung von Abfällen heranzieht, eine Auswahl zwischen ihm und Dritten vornimmt, die als Verursacher einer von dem Abfall ausgehenden Gefahr oder Störung als polizeirechtliche Störer in Betracht kommen.“ Dem lag aber ein nicht verallgemeinerungsfähiger Sonderfall zu Grunde (es ging um Pflanzenschutzmittel, die Greenpeace aus dem Ausland „reimportiert“ hatte; die Umweltschutzorganisation wollte erreichen, dass die ursprünglichen Hersteller bzw. die „Exporteure“ in Anspruch genommen würden). Insofern ist der VGH mit dem allgemeinverbindlich wirkenden zitierten Leitsatz der Entscheidung wohl etwas „über das Ziel hinausgeschossen“.

[26][26] Es ist unbestreitbar kostengünstiger, einen Großcontainer zu leeren als mehrere Einzelgefäße. Unbestreitbar ist ferner, dass die Abhol- und Leerungskosten einen Großteil der Müllgebühren ausmachen.

[27][27] Dazu noch unten.

[28][28] Ebenso nach den Landesgesetzen, vgl. z.B. § 1 AbfG Ba-Wü. Zur Zielsetzung vgl. auch VGH Mannheim, Beschl. v, 08.01.1999 – 10 S 2766/98 (NuR 1999, 581): „Das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz ist nach seinen Zielsetzungen in erster Linie ein Umweltschutzgesetz“.

[29][29] VG Freiburg, VBl.BW 1995, 154 ff; BVerwG, Beschl. v. 27.07.1995 – 7 NB 1.95 – ( NuR 1996, 194).

[30][30] Müller, Praktische Fragen des Wohnungseigentums, 1986, Rn 628; Bärmanm/Pick/Merle (Fn. NOTEREF _Ref482692972 h  * MERGEFORMAT8 ), § 16, Rn. 39. Erwähnt werden darüber hinaus Anliegerbeiträge, Straßenreinigungsgebühren und (nicht näher bezeichnete) "städtische Umlagen".

[31][31] In diesem Sinne auch schon das OVG Schleswig (oben im Text nach Fn.NOTEREF _Ref482693188 h  * MERGEFORMAT21 ).

[32][32] Nach Kenntnis des Verf. sind derartige Anlagen bereits praktisch in Gebrauch. Aber auch damit kann das Einwerfen von unsortiertem Müll nicht verhindert werden, das unter Umständen dazu führt, dass der Entsorger die Leerung wegen falscher Befüllung ablehnt (was jedenfalls bei den „Bio-Tonnen“ vorkommt und für zwangsweise Mitbenutzer besonders ärgerlich ist).

[33][33] Zu den materiellen und prozessualen Fragen s.o. im Text Ziff. III.

Quelle: http://www.ragreiner.de/publikationen/rechtsfragen_der_abfallgebuehren.htm